优化行业发展环境 天津PE监管率先升级
——《天津股权投资企业和股权投资管理机构管理办法》政策解读
截至6月底，天津累计注册内资股权投资基金(管理)企业1719户，注册(认缴)资本3201.12亿元;累计注册外商投资股权投资基金及管理企业50户，认缴出资额33.47亿元。这些数字背后折射出天津乃至国内PE行业的爆炸式发展。戏言“全民PE”的同时，诸如非法集资、PE腐败、恶性竞争等现象屡有发生，金融风险凸显。通过立法优化PE行业发展环境已成业内广泛共识， 2011年1月31日《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》(下称253号文件)悄然出台，第一次在国家部委层面对PE行业立法。
顺应253号通知要求，天津市发展改革委等五部门于7月11日印发《天津股权投资企业和股权投资管理机构管理办法》(下称675号文件)，成为253号通知出台后第一个PE地方立法，该文件共计八章五十八条。笔者作为PE行业发展的亲历者有幸参与了前述文件的拟订工作，期望通过对675号文件的政策解读共促行业规范和发展。
文件出台背景
作为股权投资基金先行先试区域，天津已成为中国大陆股权投资基金增长最快、活跃度最高、机构最集中的地区之一。但天津同时面临该行业伴生的问题例如资本募集、运营管理及投资运作等环节不规范问题，天津早就酝酿通过修订地方立法规范和促进PE行业健康发展，253号文件的出台也凝聚了天津的监管实践经验。675号文件是253号文件的深化和补充，旨在通过加强地方政府监管、强化托管银行、中介机构责任以及行业自律等方式，优化行业发展环境促进行业发展。
监管部门
675号文件明确天津市发展改革委作为股权投资基金业行业主管部门和国家发展改革委股权投资企业协助备案管理部门，负责组织天津产业(股权)投资基金发展与备案管理办公室(简称“市备案办”)各成员单位开展备案管理工作。与253号文件一致，675号文件并未将创业投资纳入监管范围。此前，天津市确定市发改委与市科委为创业投资共同主管部门，并成立了创业投资备案管理办公室。
国内对如何界定私募股权投资并未达成广泛共识，不同监管部门对股权投资基金监管思路存在明显分歧。几年前，银监会刚出文鼓励信托资金可从事股权投资业务，证监会即以“窗口指导”形式加以限制。外商投资股权投资企业(有限合伙形式)设立过程虽无须商务主管部门批准，但商务部却发文投资过程却视同外资管理。在股权投资基金投资项目企业上市退出过程中，证监会将会有更多的监管“话语权”。笔者预判，相关部委对股权投资行业监管博弈仍将持续，多部门共同监管股权投资行业的格局也将得以维系。
监管定位
253号文件仅要求资本规模达到5亿的股权投资企业进行备案，675号文件则要求规模在1亿(含)以上、5亿以下的股权投资企业均需备案，并要求股权投资管理机构需要附带备案。
675号文件对注册地、工商部门、商务部门、托管银行、主管部门及备案管理部门职责给予了明确，尤其强调各部门发现PE机构涉嫌非法集资的，应及时移交相关部门处理。该文件还对提供相关财务、法律服务的中介机构提出了要求，并要求托管银行、中介机构等报备业务开展情况。天津方面希望借助相关部门及中介机构对PE注册运营各环节进行监管，使得监管不再存在“空白点”。
675号文件的定位仍为适度监管与行业自律，这与国际加强PE监管趋势相一致。适度监管的目的是规范行业发展，而非限制行业发展。考虑到此前已经注册的PE机构情况不同，该文件提出逐步规范和统一管理，亦显示出一定的灵活性。
政策变化
1、资金募集与投资领域面临更多限制。675号文件强调股权投资企业资金募集过程应当合法合规，注册过程应当进行签署合法募集承诺文件;投资领域限于非公开交易的企业股权，投资过程中的闲置资金只能存放银行或用于购买国债等固定收益类投资产品;投资方向应当符合国家产业政策、投资政策和宏观调控政策。此前宽松的政策不复存在，例如房地产投资基金惯用的债权投资模式将受到限制，并将受制于国家宏观调控政策。
2、投资者门槛提高。675号文件要求，机构投资者作为股权投资企业其出资额不应低于1000万元。253号文件备案指引中，建议单个投资者对股权投资企业的最低出资金额不低于1000万元。创业投资相关规定要求单个投资者最低出资额不低于100万元。考虑到行业发展状况，675号文件要求自然人投资者出资额不应低于200万元，且应提供金融机构出具的资产证明，这远高于此前天津对出资人最低100万元的出资要求。但与上海、北京等地规定相比，出资门槛仍然较低。
3、注册(认缴)及实缴资本金额要求提高。675号文件规定，股权投资企业注册(认缴)资本不少于1亿元，其中公司制股权投资企业首期实际缴付资本不少于2000万元，合伙制股权投资企业首期实际缴付资本不少于1000万元。股权投资管理机构首期实际缴付资本不低于200万元。股权投资企业备案时其实收(实缴)不少于2000万元，管理机构的实收(实缴)资本不少于200万元。
4、对管理机构及管理团队要求提高。675号文件对管理机构职责、内部制度建设、管理能力及高管人员资历均提出明确要求，较此前天津地方文件要求更高。
5、运作规范化程度要求提高。675号文件重申要健全股权投资企业的风险控制机制。包括实行适度的分散投资、对关联投资实行投资决策关联方回避制度、建立业绩激励机制和风险约束机制等。
6、要求托管及备案。与此前要求不同，675号文件要求股权投资企业应当将资金进行银行托管，要求必须备案。文件还对备案程序、信息披露、重大事件报告制度及违规处理措施等进行了规定。
针对前述政策变化，结合笔者长期服务于股权投资企业的经验，笔者有如下提示与建议：
1、 选择注册地需谨慎。股权投资企业及其管理机构注册地原则上在滨海新区(包含十多个功能区)，经市备案办书面认定符合条件的区县方可注册登记。此规定可有效避免因注册地对PE行业缺乏了解给涉嫌违规机构提供可乘之机。未来选择注册地时，需核实该区域是否为符合条件区域。
2、 慎选组织形式。与253号文件一致，675号文件也对股权投资企业采取的形式加以限定即主要为公司制和有些合伙制。其他组织形式如渤海产业投资基金采取的契约制及信托类型基金并未被认可。
3、 拟订法律文件需谨慎。675号文件对法律协议应当载明的事项有明确要求，而前述事项又将成为备案审查的重要内容。因此，拟订相关文件需更加谨慎，不能生硬套用注册登记部门所谓标准文本，避免因文件不规范影响后续备案工作。
4、 选择托管银行及中介机构需谨慎。文件要求托管银行及中介机构提供相关服务需报备案主管部门获得相应资质。例如，具有证券基金托管资格的银行有17家，但初定13家可提供股权投资企业资金托管服务。与相关机构建立合作时，需考虑该机构资质问题，避免影响相关工作进度。
5、 注册登记后应及时备案并规范运作，避免被公示为“规避备案监管”和“运作管理不规范”的股权投资企业和受托管理机构。但因发改委并非执法部门，仅能对未按要求备案及运营的股权投资企业以网站公示方式处理，也是一种无奈之举!
监管升级仅是手段，优化股权投资行业发展环境、促进行业规范和发展才是675号文件的目标。675号文件的实施或将加快行业“洗牌”的进度，并对股权投资行业的发展产生积极而深远的影响。
(作者系金诺律师事务所高级合伙人 郭卫锋)
